解读:国务院关于加快发展养老服务业的若干意见

解读一:为什么要制定《意见》


一是积极应对人口老龄化的要求。我国是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家,也是发展中国家中人口老龄化最严峻的国家。截至2012年底我国60周岁以上老年人口已达1.94亿,2020年将达到2.43亿,2025年将突破3亿。随着人口老龄化程度的不断加深,养老服务需求不断增加,解决好老有所养日益紧迫地摆在了各级党委和政府的面前。

  

二是推进经济持续健康发展的需要。养老服务业涉及长期照料、医疗康复、居家支持、精神慰藉乃至饮食服装、营养保健、休闲旅游、文化传媒、金融地产等方方面面,蕴含着巨大的老年消费市场。发展养老服务业是应对老龄化问题的长久之计,亦是当前扩内需、增就业的巨大潜力所在。


三是解决当前养老服务业突出矛盾和

问题的需要。近年来,我国养老服务业快速发展,以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系初步建立,老年消费市场初步形成,老龄事业发展取得显著成就。但总体上看,养老服务和产品供给不足、市场发育不完善、养老服务的扶持政策不健全、体制机制不完善、城乡区域发展不平衡等问题还十分突出。解决好当前养老服务领域的突出矛盾和问题,进一步加快发展养老服务业已成为全社会的共同呼声。


解读二:《意见》的特色


一是兼顾事业和产业。《意见》既对开发老年用品产品、培育养老产业集群提出要求,又对建立健全社会养老服务体系提出要求。既注重发挥市场在资源配置中的基础性作用,大力发展方便可及、价格合理的养老服务和产品,又注重发挥政府主导作用,着力保障经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求,保障人人享有基本养老服务。


二是兼顾当前和长远。《意见》既提出了当前一些亟待解决的任务,也明确了到2020年发展的阶段性目标,还提出了管长远、管方向的四项原则,努力做到既立足当前,又着眼长远。


三是兼顾中央和地方。《意见》既对地方各级政府的责任作了规定,也对中央政府的扶持政策作了规定。同时,将地方反复证明是成熟的政策上升为全国普遍性政策,对一些有待探索的经验,《意见》稿也给各地留下了创新、创造的空间。


四是兼顾城镇和农村。《意见》坚持城乡统筹的原则,既对完善城镇养老服务业


解读三:《意见》的主要亮点


(一)明确提出要充分发挥社会力量的主体作用

《意见》明确要“创新体制机制,激发社会活力,充分发挥社会力量的主体作用”。“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体”。要“支持社会力量举办养老机构”,“在资本金、场地、人员等方面进一步降低社会力量举办养老机构的门槛,简化手续、规范程序、公开信息,行政许可和登记机关要核定其经营和活动范围,为社会力量举办养老机构提供便捷服务”,并在投融资政策、土地供应政策、税费优惠政策,补贴支持政策等方面鼓励社会力量参与,给予种种优惠,对民间资本进入养老服务业释放了利好消息。


(二)明确提出政府要坚持保障基本

《意见》强调要“以政府为主导,发挥社会力量作用,着力保障特殊困难老年人的养老服务需求,确保人人享有养老服务”。“各地公办养老机构要充分发挥托底作用,重点为"三无"老人、低收入老人,经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。政府举办的养老机构要实用适用,避免铺张豪华”。“要完善农村养老服务托底的措施,将所有农村"三无"老人全部纳入五保供养范围,适时提高五保供养标准,健全农村五保供养机构功能,使农村五保老人老有所养”。这些论述进一步明确了政府的兜底责任,对城乡困难老年人是利好消息。


(三)提出了养老服务业发展目标

《意见》提出了“到2020年,全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑,功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。养老服务产品更加丰富,市场机制不断完善,养老服务业持续健康发展”的总目标和具体目标,兼顾了养老服务业发展的各个相关领域。特别明确了到2020年“90%以上的乡镇和60%以上的农村社区建立包括养老服务在内的综合服务设施和站点”、“全国社会养老床位数达到每千名老年人35-40张”等量化指标,这些指标是在深入研究,结合近年来发展实际和未来发展潜力基础上,通过仔细测算确定的,与我国处于社会主义初级阶段的基本国情相适应,依靠各级政府和社会力量的共同努力,是可以确保实现的。


(四)明确了打造养老产业集群方向

养老产业具有产业链长、涉及领域广、环境友好、健康可持续等特点,对上下游产业具有明显的带动效应,辐射范围广泛。《意见》提出要大力开发安全有效的康复辅具、食品药品、服装服饰等老年用品用具和服务产品,引导商场、超市、批发市场设立老年用品专区专柜。开发老年生活设施和金融理财产品。加强规划引导,鼓励发展养老服务中小企业,扶持发展龙头企业,形成一批产业链长、覆盖领域广、经济效益显著的产业集群。


(五)解决了养老设施规划落实问题

《意见》对在城市规划过程中统筹考虑设置养老服务设施提出了明确的量化标准和要求,积极推动从城市规划建设起始,就将养老服务设施作为公共服务设施的重要组成部分,统筹规划、统一布局。其中“人均用地不少于0.1平方米”的要求已与《城市公共设施规划规范》(GB50442-2008)有关内容衔接一致,且考虑到各地社会养老服务设施基础条件和实际需求差异,采用了低限指标。


(六)明确提出要开展公办养老机构改制试点

目前,现有4万多家社会养老机构中,公办养老机构占了大多数,不少公办养老机构效率低下,管理不善,亟待改革。对此,《意见》明确指出:“有条件的地方可以积极稳妥地把面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成为企业,完善法人治理结构。政策投资兴办的养老床位应逐步通过公建民营的方式管理运营,积极鼓励民间资本通过委托管理等方式,运营公有产权的养老服务设施。”可以说,这为搞活公办养老机构充分发挥它们的作用,指明了方向。


(七)高度重视农村养老服务

在城乡差距日益严重的今天,把农村养老服务放到养老服务业全局中进行谋划布局,使农村养老服务走出一条既与城乡养老服务紧密相连,又有所区别的路子,这是《意见》关注的重点,也是《意见》呈现的一大亮点。对此,《意见》把“切实加强农村养老服务”作为发展养老服务业的六大任务之一,从健全服务网络、拓宽基金渠道、建立协作机制三个方面进行了系统全面的部署。


(八)明确提出要繁荣养老服务消费市场

社会养老需求巨大、潜力巨大,但要把巨大的潜力转化为现实的需要,就离不开养老服务消费市场。为此,《意见》从拓展养老服务内容、开发老年产品用品、培育养老产业集群三个方面进行了部署,这对引导各地产业结构调整、拉动内需、扩大消费都具有指导意义。


(九)明确提出要推进医疗卫生与养老服务相结合

《意见》指出“各地要促进医疗卫生资源进入养老机构、社区和居民家庭”,并对进入的方式方法提出了明确要求,有利于实现医养融合发展,不断提高人民群众特别是老年人的生活品质。


(十)开展老年人住房反向抵押养老保险试点

这是金融养老、以房养老的方式之一,在国外较为普遍,在国内发展还刚刚起步。这次《意见》以试点形式写了进来。应该讲这对于老年人、对于保险公司都是利好消息,如果试点成功的话,对于解决老年人的养老资金问题,盘活已有房屋资源,扩大保险公司业务都有积极意义。


(十一)明确提出要制定支持发展养老服务业的土地政策

以往有关养老服务方面的土地供应政策仅限于公办养老机构用地,以及民间资本举办的非营利性养老机构用地的政策。这次《意见》不仅进一步明确了公办养老机构和民办非营利性养老机构用地政策,还对营利性养老机构用地予以规定。“对营利性养老机构建设用地,按照国家对经营性用地依法办理有偿用地手续的规定,优先保障供应”。更为突出的是,责成国土资源部要尽快“制定支持发展养老服务业的土地政策”。我们相信,随着支持发展养老服务业的土地政策的出台,养老方面的土地供应瓶颈制约将会逐步破除。


(十二)明确提出要完善税费优惠政策

对投资者来说,这是最大的政策亮点。《意见》在重申已有政策的基础上还有重大利好消息。一是各地对非营利性养老机构建设(包括改、扩、建)要免征有关行政事业性收费;二是对营利性养老机构建设要减半征收有关行政事业性收费;三是对养老机构提供养老服务也要适当减免行政事业性收费;四是要制定和完善支持民间资本投资养老服务业的税收优惠政策。


(十三)明确提出完善补贴支持政策

《意见》既有补人的政策,又有补机构的政策;既有补地方的政策,也有补社会组织的政策,各种补贴政策指向明确具体。

  

(十四)注重发挥公益慈善组织积极作用

《意见》提出要引导公益慈善组织重点参与养老机构建设、养老产品开发、养老服务提供,使公益慈善组织成为发展养老服务业的重要力量。积极支持发展各类为老服务志愿组织开展志愿服务活动,支持老年群众组织开展自我管理、自我服务和服务社会活动,探索建立健康老人参与互助服务的工作机制。


(十五)开展综合改革试点

为鼓励各地先行先试,在财政、金融、用地、税费、人才、技术及服务模式等方面进行探索创新,为全国养老服务业发展提供经验。《意见》提出国家选择有特点和代表性的区域进行养老服务业综合改革试点,为全国养老服务业发展提供经验。

另外,《意见》在养老人才培养和就业政策、强化行业监管、建立完善养老服务业统计制度等方面也有许多创新的亮点。


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